Historisk utvikling - Fra Kerala til klima

1952 – 1980: Fra økonomisk vekst til gryende forståelse av naturens begrensninger

Bistand til utvikling av fiskerinæring i Kerala i India startet i 1952. Det var oppstarten på den norske statlige bistanden. Kerala-prosjektet, eller Indiahjelpen, ble igangsatt i en periode med stor utviklingsoptimisme da tidligere kolonier begynte å oppnå selv-stendighet. Forventningen var at bistanden skulle bidra til rask økonomisk vekst og bedre levekår ved å tilføre kapital og teknologi og bygge ut grunnleggende infra¬struktur og tjenester, som tilgang til rent vann og helsetjenester. Tanken var at utviklingslandene selv skulle ta over og føre prosjektene videre. Etter hvert ble det reist kritikk mot en manglende bevissthet knyttet til de sosiale endringene som bistanden skapte, som avhengighet og manglende fordeling.

Det norsk-indiske samarbeidet satset først på lokale tiltak for å bedre utnyttel¬sen av fiskeressursene og sikre befolkningen i Kerala bedre levekår. Etter hvert dreide samarbeidet seg mer om institu¬sjonsbygging og havforsking. Til tross for at Norge bidro vesentlig til havforskningen i Kerala-tiltaket, ble ikke faren for overfiske viet mye oppmerksomhet. Industrialiseringen av fisket var i stor grad vellykket, men da det norsk-indiske samarbeidet ble avsluttet slo overfiskeproblematikken til for fullt til i Kerala.

På 1960-tallet ble norsk statlig bistand utvidet til de østafrikanske landene Tanzania, Uganda og Kenya som nylig hadde oppnådd selvstendighet. I likhet med Keralasatsingen skulle den norske bistanden i Øst-Afrika bidra til økonomisk vekst og bygge ut tjenester for å ivareta grunnleggende behov. I over to tiår bisto norske fageksperter for eksempel Tanzania og Kenya med å sikre tilførsel av rent vann, bygge ut grunnleggende helse- og utdanningstjenester og å forbedre landbruksteknikker gjennom integrerte landsbygdprosjekter. Kartlegging og utnyttelse av de store naturressursene i utviklingsland var en hovedprioritet. Norge bidro blant annet med å kartlegge fiske¬bestanden utenfor kysten til en rekke afrikanske, asiatiske og latinamerikanske land.

På 1970-tallet ble oppmerksomheten på at bistanden skulle dekke grunnleggende, menneskelige behov videreført. Det ble en stor økning i bevilgningene til prosjek¬ter innen veibygging, vannkraft, og vann¬forsyning. Det ble også brukt mer penger på helse, utdanning og boliger. Det ble igangsatt store enkeltprosjekter på områder der Norge hadde spesielle forutsetninger, som fiskeriutvikling ved Mbegani i Tanzania og Turkana i Kenya, sagbruksdrift på Sao Hill i Tanzania og utbygging av vannkraft i Mosambik. Ikke alle prosjektene var vellykket. I Turkana ble et fryselager for fisk stående ubrukt, og har for mange blitt et symbol på mislykket bistand.

Samtidig vokste det fram en bevissthet både i Norge og internasjonalt om at den vestlige utviklingsmodellen med forbruk av naturressurser for å oppnå økonomisk vekst, skaper miljøproblemer. I 1972 ble den første store internasjonale miljøkonferansen arrangert i Stockholm og FNs miljøprogram, UNEP, ble etablert. I 1979 fastslo daværende miljøvernminister Gro Harlem Brundtland at det var et politisk mål å innarbeide miljøhensyn i utviklings¬arbeidet, og Miljøverndepartementet ble involvert i Norges bistandsarbeid.

De fleste land anså miljøproblemer for å være underordnet utfordringen med å ska¬pe økonomisk vekst og bekjempe fattigdom. Denne holdningen var også utbredt i de fleste bistandsorganisasjonene.

Langvarige og omfattende tørkekatastro¬fer i Afrika på 1970- og 1980-tallet førte til sultkatastrofer og forørkning. Norge var ett av landene som var tidlig ute med å gi bistand for å bekjempe de underliggende problemene.

1980-tallet: Bærekraftig utvikling settes på dagsordenen

På 1980-tallet, en periode da giverland la stor vekt på makroøkonomisk stabilitet i samarbeidslandene, ble det samtidig rettet større politisk oppmerksomhet mot miljøutfordringene som den økonomiske veksten førte med seg. FN opprettet i 1983 Verdens kommisjonen for miljø og utvikling, under ledelse av Gro Harlem Brundtland.

Kommisjonsrapporten «Vår felles framtid» identifiserte ikke-bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre i den vestlige delen av verden som de viktigste årsakene til miljø-ødeleggelser, og stadfestet at det var nødvendig å bruke naturressurser på en bærekraftig måte for å oppnå økonomisk vekst som ikke går på bekostning av fremtidige generasjoner. Begrepet bærekraftig utvikling ble lansert, også i norsk bistandspolitikk. I 1984 ble det opprettet en post i bistandsbudsjettet som skulle bistå utviklingsland med å bygge opp miljøkompetanse og støtte miljøfremmende tiltak. I 1984 startet regjeringen Willoch arbeidet med en stortingsmelding om bistand og miljø, som ble lagt fram av Brundtland-regjeringen i 1987. Meldingen tok til orde for at hensynet til langsiktig ressursforvaltning skulle ivaretas i alt bistandsarbeid.

I denne perioden bisto Norge med både finansiering og faglig rådgiving til forvaltning av nasjonalparker. Det ble gitt støtte til lokalsamfunnsbasert naturressursforvaltning. Målet var å sikre en bærekraftig forvaltning av verneverdige naturområder og samtidig sørge for at inntekter fra turisme bidro til utvikling og bekjempelse av fattigdom lokalt. Ett slikt samarbeid, med South Luangwa Area Management Unit i Zambia, ble startet i 1987 og er i 2012 i ferd med å bli avsluttet for å drives videre av myndighetene uten norsk støtte.

Dette samarbeidet ble beskrevet i Norads resultatrapport 2007 og 2009. Bestanden av elefanter og en rekke andre dyrearter har økt, og inntekter fra nasjonalparken gjør at området opplever økonomisk vekst og økt levestandard, med utbygging av skoler og helsetjenester. Et usikkerhetsmoment ved utfasingen av den norske støtten er om zambiske myndigheter er villige til å prioritere viltforvaltningen i fremtidige statsbudsjetter.

Norges erfaring og kunnskap knyttet til lovregulering og offentlig forvaltning av naturressurser, særlig vannkraft og petroleum, ble etterspurt av mange samarbeidsland. Det ble blant annet igangsatt petroleumssamarbeid mellom Norge og Mosambik i 1983 og Norge og Angola i 1987. Oljedirektoratet var implementerende part på norsk side. En evaluering av norsk petroleumsrelatert bistand i 2007 fant at kapasitetsbyggingen hadde gitt gode resultater i land som nettopp hadde begynt å utvinne sine olje- og gassressurser, som i Mosambik. Støtten var mindre vellykket for mer etablerte oljeland som Angola. I tillegg påpekte evalueringen at miljøutfordringene burde vært vektlagt mer.

Norsk bistand på 1980-tallet synliggjorde også et dilemma mellom utviklingslandenes behov for økonomisk utvikling og hensynet 
til miljøet. Store vannkraftprosjekter bidro til å øke energiforsyningen betydelig i mange land, og miljøbevisstheten i disse tiltakene var større enn tiltakene på 70-tallet. Flere av prosjektene ble likevel kritisert for å ha negative sosiale og miljømessige konsekvenser, for eksempel ved at utbygging reduserte artsmangfoldet og vanntilførselen til lokalbefolkningen. En evaluering fra 2007 av norsk støtte til vannkraftutbygging i Nepal og Mosambik mellom 1965 og 2006 konkluderte med at utbyggingen av infrastrukturen var vellykket, men at miljøhensyn ikke ble ivaretatt systematisk, verken fra Norges eller samarbeidslandenes side.

Motsetningsforholdet mellom vekst og vern ble ytterligere forsterket da utviklingslandene på 1980-tallet ble rammet av en gjeldskrise. Det er i denne perioden eksempler på at giverland slettet gjeld i utviklingsland i bytte mot investeringer som ivaretok miljøet, for eksempel tiltak for å bekjempe avskoging eller sikre vern av truede arter. Denne miljørettede gjeldssletten var en liten del av en større gjeldsslette som skjedde i denne perioden.

1990-tallet: Globale miljøløsninger

1990-tallets internasjonale utviklingsagenda prioriterte støtte til godt styresett og vektlegging av demokratisering, rettigheter og effektivitet. Nasjonale fattigdomsstrategier og sektorprogrammer ble sentrale. Miljø kom inn som et tverrgående tema. I ettertid har det vist seg at bærekraftig bruk av naturressurser ikke i tilstrekkelig grad ble ivaretatt i disse planprosessene.

På begynnelsen av 1990-tallet kom miljøsaken høyt opp på den politiske agendaen og støtten til miljø- og naturressursforvaltning økte. Miljøproblemer som klimaforandringer, ozonfortynning, erosjon av fruktbar jord, avskoging, redusert artsmangfold og foru-rensning av luft, vann og jord fikk stor oppmerksomhet. Samtidig førte befolkningsvekst til enda større fattigdomsproblemer.
Norge startet i denne perioden mange miljørelaterte bistandstiltak i Asia med den begrunnelsen at land med en viss grad av økonomisk vekst bedre kunne nyttiggjøre seg norsk miljøbistand. I de fattigste landene ble det igangsatt få rene miljøtiltak. I stedet ble det satset på å integrere miljø i andre bistandsprogrammer.

En evaluering fra 1995 berømmet Norge for å ha bedret miljøaspektet i bistanden. Evalueringen kritiserte likevel miljøsatsingen for å ha vært fragmentert og lite forankret i mottakerlandene. Endringene som var nødvendige for at miljø skulle integreres i utviklingslandenes nasjonale planer og offentlige tiltak uteble. Miljøsatsingen besto i stor grad av enkeltstående programmer og prosjekter, drevet av marginaliserte miljøadministrasjoner eller prosjektbaserte bistandsorganisasjoner.

I 2002 avviklet Norge særbevilgingen for miljø- og naturressursforvaltning fordi ”bevilgningen ikke i tilstrekkelig grad har medvirket til å fremme integrering av miljøhen¬syn i det øvrige utviklingssamarbeidet”.

På 1990-tallet ble det igjen reist omfattende kritikk av mange vannkraftsutbygginger, og det ble dokumentert at flere av disse blant annet hadde ført til miljø-ødeleggelser. I 1991 nedsatte Verdensbanken etter internasjonalt press for første gang en uavhengig kommisjon som skulle undersøke et nylig påbegynt damprosjekt i Narmadaelven i India. Kraftpotensialet ved å regulere elven var stort, og utbyggingen ville gi renere drikkevann. Store befolkningsgrupper måtte flyttes og inngrepene i naturen var store.

2000 frem til i dag: Fattigdomsreduksjon, miljø og klima ses i sammenheng

Norge har lenge drevet omfattende bistand rettet mot forvaltning av en rekke typer naturressurser, som landbruk, fiske, energi, skog og olje. Et kjennetegn for bistanden på 2000-tallet har vært en utvidelse og oppskalering av slike innsatser, med mer vekt på miljø og klima. 26 prosent, litt over fem milliarder kroner, av den sektorfordelte norske bistanden gikk til naturressursforvaltning i 2011. Skogsatsingen og satsingen på utvikling av ren energi utgjorde til sammen 68 prosent av all norsk bistand til forvaltning av naturressurser i 2011. Brasil var den største mottakeren med 1 407 millioner kroner.

Med et globalt mål om å holde jordens gjennomsnittlige temperaturøkning under to prosent, og samtidig redusere global fattigdom, har fornybar energi blitt et stadig viktigere utviklingspolitisk virkemiddel. Norge har i mange år støttet energiprosjekter, særlig innen vannkraft. I 2007 ble det bestemt å øke den norske innsatsen på energi. Initiativ for ren energi i utviklingsarbeidet ble lansert, og energi ble et hovedsatsingsområde for norsk utviklingssamarbeid.

I 2011 ble det norske energi- og klimainitiativet Energy+ opprettet. Det legges også mer vekt på å øke samarbeidslandenes muligheter til å tiltrekke seg klimafinansiering.

Økt bevissthet om sammenhengen mellom klimaendringer og fattigdom, samt økt anerkjennelse av at også rike land må bidra til vern av tropisk skog som et virkemiddel i å hindre globale klimaendringer, er noe av bakgrunnen for den norske klima- og skogsatsingen. Regjeringen besluttet i 2007 å bevilge tre milliarder kroner årlig over bistandsbudsjettet til det internasjonale arbeidet for reduserte utslipp fra avskoging og skogforringelse.

Hovedmålene er å:

1. Bidra til at reduksjon av avskoging og skogforringelse inkluderes i et nytt internasjonalt klimaregime. Ved klimaforhandlingene i Cancun i 2010 ble landene enige om å minske utslippene fra avskoging og man fikk begrepet REDD+: Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation. Pluss-tegnet står for bærekraftig skogforvaltning, økning av skogens karbonfangst og vern av skog og biologisk mangfold.
2. Få på plass tidlige tiltak for å redusere utslipp fra avskogingen og skogforringelsen i utviklingsland i påvente av en ny klimaavtale etter 2012.
3. Bidra til å ivareta naturskog for å sikre skogens evne til å binde karbon.

Det pågår også en oppskalering av norsk innsats på landbruk og matsikkerhet, med en stadig sterkere vektlegging av behovet for klimatilpasning, i tillegg til potensialet for reduksjon av klimagassutslipp fra landbruket.

For å styrke økonomisk vekst i utviklingsland, må landene sikre seg en rettmessig del av inntektene fra naturressursene. Programmet Skatt for utvikling ble lansert i 2011. Programmet bidrar til å få på plass rettferdige og stabile skattesystemer, og jobber med flere land der naturressurser er en sentral del av inntektsgrunnlaget. Satsingen på Olje for utvikling legger også mye vekt på å bidra til inntekter.

Programmet Olje for utvikling ble etablert i 2005. Da hadde Norge allerede i flere tiår bidratt med kompetanseoverføring innen petroleumsforvaltning til utviklingsland. Olje for utvikling brakte inn en bredere tilnærming som vektlegger økonomisk, sosial og miljømessig forsvarlig forvaltning av petroleumsressurser.

Klart definerte og internasjonalt anerkjente yttergrenser for havområdet utenfor norskekysten har vært en forutsetning for Norges rettigheter til bruk av naturressurser som fisk, olje og gass. Dette har vært et grunnlag for Norges økonomiske og sosiale utvikling, og sikret muligheten til å håndheve lovverk for å verne havområdene utenfor norskekysten. Derfor har Norge startet kontinentalsokkelinitiativet for å sikre utviklingsland de samme rettighetene.

Norge arbeider med kapasitetsbygging for at utviklingsland skal kunne øke sine inntekter fra naturressurser og bruke disse inntektene til å redusere fattigdom. Norsk bistand går både til utviklingstiltak der miljøhensyn integreres, tiltak for å forebygge klimaendringer, og tiltak som kan gjøre utviklingsland i stand til å tilpasse seg klimaendringer. Globale utfordringer, som reduksjon i klimagassutslipp, bedring av levekårene til verdens fattigste og tilgang til energi, krever kompetanse og investeringsvilje i privat sektor. Norge gir derfor finansiell støtte og faglig veiledning til bedrifter som ønsker å investere i utviklingsland. Gjennom statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland, Norfund, brukes norske bistandspenger for å tiltrekke kommersielle investeringer til utviklingsland.

35 prosent av de norske bistandsmidlene til forvaltning av naturressurser i 2011 gikk til offentlig sektor i mottakerland. Dette inkluderer skogsatsingen i Brasil, samarbeidene om Olje for utvikling og Skatt for utvikling og ulike initiativer for å bygge kapasitet til å forvalte naturressurser på en god måte. 25 prosent av støtten, 1 290 millioner kroner, gikk gjennom multilaterale organisasjoner.

18 prosent av støtten ble kanalisert via sivilsamfunnsorganisasjoner. Tiltakene blir ofte kombinert med påvirkningsarbeid for å endre politikken eller lovverket i en retning som bevarer naturressurser og bedrer folks levekår. Sivilt samfunn har også spilt en viktig rolle når det gjelder å øke åpenheten rundt statlig forvaltning av naturressurser, og særlig hvordan inntektene fra ressursene brukes.

Veien videre

Hvordan bistanden utvikler seg fremover vil blant annet avhenge av hvilke utviklingsmål verdenssamfunnet setter seg etter at fristen for å oppnå FNs tusenårsmål går ut i 2015. Diskusjoner om de nye målene, bærekraftige utviklingsmål, er allerede i gang.

I tillegg la en stor konferanse om utviklingseffektivitet i Busan i Sør-Korea i 2011 en rekke føringer på hvordan verdenssamfunnet skal arbeide med utvikling og bistand. Busan-erklæringen slår fast behovet for et bredt globalt partnerskap hvor fremvoksende økonomier og Sør-Sør-samarbeid er viktige i det internasjonale arbeidet for å skape utvikling og økonomisk vekst. Bistand er bare ett av virkemidlene i utviklingssamarbeidet og bør brukes strategisk for å utløse andre og større kapitalstrømmer. Privat sektors rolle i den økonomiske utviklingen og bekjempelse av korrupsjon og ulovlig kapitalflukt fremheves. Utviklingslandene forplikter seg også til å ta ansvar for ressursmobilisering og for reformer i privat og offentlig sektor.

I tillegg vil de internasjonale klimaforhandlingene, og oppfølgingen av den andre Rio-konferansen om bærekraftig utvikling som ble holdt i juni 2012, spille inn. I juni 2012 møttes verdens statsledere igjen i Rio for å gjøre opp status 20 år etter den første Rio-konferansen i 1992, og legge et felles grunnlag for veien videre. Forventningene til et politisk sluttresultat fra konferansen var lave. Sluttdokumentet fra Rio+20 er en kompromisstekst som i stor grad oppsummerer status i forhandlingene som pågår i andre fora. Dette er en refleksjon av den tillitskrisen som finnes mellom fattige og rike land.