Kronikk: Forbedret bistand for en endret verden
Bård Vegar Solhjell, direktør og Håvard Mokleiv Nygård, kunnskapsdirektør, Norad.
Vi lever i en verden der lag på lag med krise rammer samtidig; krig og konflikt, fattigdom og klimaendringer. Bistanden må endres fra dagens skarpe deling mellom humanitær og langsiktig, til en helhetlig og fleksibel innsats.
På begynnelsen av 1990-tallet brøt borgerkrigen i Somalia ut. Krigen rev landet i stykker og den somaliske staten kollapset fullstendig. Den påfølgende krigen førte til ti tusener av dødsfall og til at landet i en årrekke var helt uten en sentral statlig forvaltning. Somalia var et land uten en stat.
Siden 1990 har landet sett flere omganger med konflikt. Midt oppe i dette har Somalia også hatt flere runder med tørke. Det er nå tre år siden landet hadde en normal regnsesong.
Den samlede konsekvensen av dette for somaliere er vanskelig for oss å forstå. På toppen av alle som er drept i krig er flere millioner somaliere nå internt fordrevne eller flyktninger. FN estimerer at over halvparten av innbyggerne i Somalia vil ha problemer med å skaffe nok mat. To av tre må klare seg på under 20 kroner dagen, knapt nok til å overleve: de er ekstremt fattige.
Mye av det er drevet av tørken, en del av krigen og alt av at Somalia ikke har klart å utvikle seg; landet mangler en privat sektor og en offentlig sektor. Somalia har konstant behov for humanitær hjelp på grunn av kriser og konstant behov for langsiktig utvikling for å bygge et land. Samtidig.
Lenge var bistandstenkingen slik at vi opererte med et skarpt skille mellom land som opplevde en akutt krise – en krig, et jordskjelv, flyktninger – hvor vi drev med humanitær nødhjelp, og fattige men ellers fredelige land hvor vi kunne drive langsiktig utvikling.
Tanken var at det skulle være en rekkefølge: Først håndterte vi krisen og skapte stabilitet. Så, når krisen var over, kunne vi drive med vanlig bistand i ro og mak.
Dette kartet stemmer ikke lengre med terrenget. Verden er ikke sånn lenger. Dagens kriser varer i snitt i ni år, og flyktninger og fordrevne er typisk borte fra hjemmene sine i minst ti år. Mange kriser varer mye lengre. Det er heller ikke sånn at et land ‘blir ferdig’ med en krise. Krig fanger land i det økonomen Paul Collier har kalt en konfliktfelle, som i Somalia, Afghanistan eller Sudan. Dette er land hvor humanitære partnere enten er til stede i flere ti-år, eller må vende tilbake igjen og igjen. I Palestina har det vart i generasjoner.
Samtidig endres den vanlige bistanden. Mange av verdens stabile land har utviklet seg, blitt rikere og trenger langt mindre bistand. Så mange som 30 land i verden har sluttet å motta bistand fordi de er blitt for rike til det: de har lyktes i å frigjøre seg fra bistand. Mens 20 prosent av alle ekstremfattige i år 2000 levde i fattige, men ellers fredelige land, kommer rundt 70 prosent (iflg Verdensbankens prognoser) av verdens fattige i 2030 til å bo i land som er preget av politisk vold og krise.
Somalia er ikke unikt, snarere ganske typisk. De landene som har behov for humanitær krisehjelp er i stor grad de samme landene hvor vi driver langsiktig bistand. De offisielle norske partnerlandene illustrerer dette: av 17 partnerland er minst 12 av dem eksempler på land der vi driver bistand og humanitær hjelp side om side.
I 2016 forpliktet verden seg til en ny måte å drive humanitær bistand på. Det ble hetende ‘the grand bargain’. En viktig brikke var bedre samordning på tvers av humanitære og langsiktige behov; altså mer helhetlig innsats. Dette er nå grunnleggende for FN-systemets forsøk på å reformere sin egen måte å arbeide på.
Vårt hjemlige system har ikke vært satt opp på en måte som bidrar til dette. I Norge har vi faktisk organisert oss med særlig sterke skiller. Vi har hatt et trippelt skott mellom de to typene bistand: Ulike budsjettlinjer, ulike statsråder (utviklingsministeren har hatt ansvar for utvikling, utenriksministeren for humanitær hjelp) og ulikt forvaltningssted.
Utenriksdepartementet (UD) har forvaltet humanitær hjelp, mens Norad forvalter langsiktig bistand. Dette gir seg for eksempel utslag i at Kirkens Nødhjelp har en avtale med UD for å drive nødhjelp og en med Norad for å drive langsiktig utvikling. Det betyr at Kirkens Nødhjelp ikke kan flytte penger fra en avtale til en annen ettersom behovene på bakken endrer seg, selv om de jobber i samme område på bakken. Istedenfor å legge til rette for helhetlig planlegging og fleksibilitet hos partnerne våre, legger vårt system opp til tydelig skille og ulike krav.
Dette systemet endrer og reformerer nå regjeringen fundamentalt. Den humanitære bistanden skal framover forvaltes sammen med den langsiktige bistanden i Norad. Departementet vil styre politikk og strategi for norsk bistand, både humanitær og langsiktig. På bakgrunn av politiske mål og føringer, skal Norad tenke helhetlig og strategisk rundt hvordan humanitære og langsiktige tiltak best kan virke sammen.
I Norad vil vi sikre at de som arbeider på bakken kan bruke penger og kompetanse fleksibelt der den trengs mest. Ulike avtaler for de ulike formene for bistand kan erstattes av en helhetlig avtale med mer fleksibilitet for de som kjenner virkeligheten på bakken. FN, Røde Kors og dyktige norske sivilsamfunnsorganisasjoner kan da jobbe på en mest mulig effektiv og helhetlig måte, så vi får hjulpet flest mulig samtidig som vi kan legge grunnlaget for at land kan komme seg varig ut av krise.
Reformen blir likevel bare vellykket hvis vi klarer å bevare det beste med det norske systemet: at vår innsats er rask, tilpasningsdyktig og risikovillig. Vi må beholde styrken i å være liten og pragmatisk.
Nå tilpasser regjeringen norsk utviklingshjelp, humanitær og langsiktig, til verden slik den ser ut på bakken. Da kan vi oppnå bedre resultater, det vil bygge ned dobbeltarbeid og være mer effektivt. Bistand fremover blir både vanskeligere og viktigere. Nå er vi bedre rustet for å håndtere det.