Kina – kommet for å forandre bistanden i Afrika?

I en situasjon der faren øker for at flere tradisjonelle givere kniper igjen pengestrømmen, er det mange som ønsker Kina velkommen. Kina har enorme økonomiske ressurser, og de leverer raskt. Men mange er også bekymret for at Kina undergraver gode normer og god praksis som tradisjonelle givere mener å stå for. Kina er – i hvert fall foreløpig – en solospiller som utviklingsaktør. Kina har som uttalt politikk å betrakte demokrati og menneskerettigheter som et internt anliggende for suverene stater. De har ikke sluttet seg til spillereglene for å drive bistand etablert mellom OECD-land, men har sine egne.  

Hvor store midler er det snakk om?

Det tekniske skillet mellom bistand og andre finansielle midler som ytes til utviklingsland er ikke skarpt. Bistand omfatter ikke bare gavebistand (grants), men også lån som gis på tilstrekkelig gunstige vilkår sammenliknet med hva som kan oppnås i markedet.[1]. Kina rapporterer ikke bistand til OECD-DAC slik Norge gjør, og omfanget av bistand fra Kina må derfor anslås ut fra andre kilder. Basert på samme definisjon som brukes av OECDs, kan kinesisk bistand til Afrika anslås til om lag 1,4 milliarder USD i 2008. [2] I lys av at OECD medlemmene samme år utbetalte totalt nesten 42 milliarder USD i statlig bistand til regionen, er dette et ganske beskjedent beløp.

Om en skal vurdere Kina som utviklingsaktør, må en også se på lån som ikke er bistand i teknisk forstand.  Hvor mye Kina totalt bidrar med i utviklingsfinansiering i form av slike lån, er også usikkert, men beløpet ble i 2007 anslått til om lag 19 milliarder USD[3], eller 114 milliarder kroner. Det er grunn til å tro at disse beløpene har økt.  Dessuten er Kinas rolle som utviklingsaktør nært knyttet til rollen som handelspartner, investor og global stormakt. Dette ser vi på i en egen artikkel.

Hvordan kanaliseres midlene?

Den Kinesiske statsbanken China Eximbank er den viktigste aktøren. Banken yter to hovedtyper lån. For det første yter banken gunstige utviklingslån, der formålet er å ”promote economic development and improve living standards in developing countries”. Det er disse lånene som inneholder eller ligger nærmest opp til å være bistand. For det andre yter banken eksportkreditter, det vil si lån som har som formål å fremme Kinesisk eksport.

Siden 1996 har banken finansiert mer enn 300 prosjekter i Afrika. Infrastruktur utgjør en stor andel. Kina ikke knytter ikke betingelser om styresett etc. til sine lån, men lånene er ofte bundet (tied). Mottakerlandene får sjelden pengene utbetalt; kinesisk finansiering kommer vanligvis som en total pakke, der finansiering og bruk av Kinesiske entreprenører er tett knyttet sammen.  Dette kan minke faren for rene underslag, på den andre siden vil mangelen på reell konkurranse om å få utføre byggeprosjekter gi mindre for pengene i mottakerlandet.

Overføring av teknologi og kompetanse mellom land er en viktig kilde til utvikling. Når Kinesiske arbeidere og maskiner brukes, kan slik overføring av kompetanse og teknologi bli mindre. Dette må imidlertid veies opp mot at Kina bidrar på områder der det er påvist store behov med potensielt stort utviklingseffekt, og hvor det ellers har vist seg vanskelig å mobilisere internasjonal finansiering fra offentlig så vel som privat sektor. Afrikabanken anslår for eksempel at Kina har bidratt med finansiering og bygging av vannkraftprosjekter som har økt kapasiteten til kraftproduksjon med totalt 30 %.

Lån med sikkerhet i naturressurser

En særlig kontroversiell form for lån er de som gis mot sikkerhet i inntekter fra naturressurser. Lån mot sikkerhet i naturressurser er lett å knytte til en fare for fortsatt ”plyndring” av Afrika. Men selv om en slik bekymring er lett å slutte seg til, er utbredelsen av denne typen lån i følge en ny studie fra Afrikabanken noe overdrevet[4]. De fleste lån er ikke av en slik karakter, kjente tilfeller er så langt Nigeria, Angola, Ekvatorial Guinea, Ghana, DRC og Sudan.

Svekker Kina arbeidet for bedre forvaltning?

Kina følger ikke internasjonale standarder når det gjelder åpenhet og forvaltningsskikk. Det er derfor utbredt bekymring for at Kina undergraver tradisjonelle giveres anstrengelser for å fremme bedre forvaltning og for å unngå korrupsjon og annet mislighold i Afrika.

En begivenhet i Angola blir ofte trukket fram i denne sammenhengen. Med bakgrunn i stort omfang i mislighold av oljeinntekter, ble et IMF- lån tilbudt myndighetene under betingelse av økt åpenhet i regnskapsføring av oljeinntekter. Denne betingelsen var utvilsomt et eksempel på vestlig giverkrav som ville vært i folkets interesse å få gjennomført. Men Kina tilbød 4 milliarder USD uten slike betingelser, og de myndighetene i Angola slapp å gjennomføre reformen.  

…så vel som demokrati og menneskerettigheter?

Kinas slagord er å ikke blande politikk og forretninger. Det er Kinas uttalte politikk å respektere samarbeidslandenes suverenitet, og ikke stille betingelser for menneskerettigheter eller demokrati. På dette området er det klart hva Kina står for, men vanskeligere å beskrive hva vestlige givere står for.

Svaret er at det her er et mangfold. Verken Verdensbanken eller IMF har betingelser om demokrati eller menneskerettigheter knyttet til sine midler.  Det er bilaterale vestlige givere som ofte opererer med slike betingelser, herunder Norge. Men vår politikk på dette område er ikke konsekvent. Det er ikke noen automatikk i hvordan Norge eller andre vestlige givere reagerer i slike saker. Ofte blir det lagt vekt på andre hensyn når kutt i bistanden vurderes. Dette kan være velferden til bestemte grupper i landet eller konsekvensene for den økonomiske utviklingen.

Et velkjent dilemma i bistanden

Fra et giverståsted kan det oppstå et dilemma når mottakerlandenes reform- og budsjettpolitikk er utviklingsorientert, samtidig som menneskerettigheter eller demokratiske prinsipper brytes. Utviklingen i Kina er en viktig del av bakteppet for dette dilemmaet, ved at Kina har kombinert høy vekst og autoritært styre i tiår. Her hevder noen, også samfunnsforskere[5], at fravær av demokrati og respekt for menneskerettigheter ikke er forenlig med gunstig økonomisk utvikling over lang tid. Hvis de har rett, er det ikke noen motsetning mellom å fremme økonomisk utvikling og å stille strenge krav til menneskerettigheter og demokrati.

Spørsmålet er likevel om pisken virker slik vi ønsker. Det er høyst omstridt hvorvidt bruk av betingelser knyttet til bistand for å påvirke politikken i mottakerlandet er formålstjenlig. Ideen er at politikerne føyer seg hvis det trues med kutt i bistanden. Når det ikke er så enkelt, er det ikke minst fordi politikere alltid vil ha andre hensyn å ta enn tilgangen på bistand. Velgere, interessegrupper og maktforhold kan være like viktige når afrikanske politikere skal treffe beslutninger innenfor rammer som ikke alltid er godt forstått med vestlige øyne.

Ut fra slike innsikter er det etablert en ganske solid antakelse om at bistand virker best når den gis innenfor en reell ramme av samarbeid mellom giver og mottaker, der givere støtter opp under mottakerlandenes egen politikk. Men om dette er et ideal, er det ikke alltid en realitet.

Nye rammer for strategiske valg

Uansett betyr Kinas vekst i Afrika at rammebetingelsene for vestlige givere endres, og ikke minst for de afrikanske landene selv. Kina har for lengst vist at de har noe å tilby Afrika. ”If you want to stay in politics, go for China!”, er en spissformulering fra en Afrikansk bistandskoordinator. Hun siktet til at Kina kan levere mye ressurser, gjøre det fort og uten innblanding i interne anliggender.

Kina er likevel bare en del av et stort globalt bilde i kraftig endring. Utviklingspolitikken er under press fra flere kanter.  Mange av de store vestlige giverne sliter med alvorlige statsfinansielle problemer, og bistand vil i årene som kommer konkurrere hardt med andre formål, som nedbetaling av gjeld og finansiering av eldrebølgen. Miljø- og sikkerhetspolitiske hensyn er allerede en uttalt del av utviklingspolitikken og bistandsbudsjettene i Norge og andre land.  

Summen av disse endringene betyr at strategiske valg blir mer kompliserte. Vi står i økende grad overfor et spill i den egentlige betydningen av ordet: Hva som er optimalt å gjøre for oss, avhenger av de andres trekk. Om Afrikas muligheter til å vinne i dette spillet bedres, avhenger av mye. Et viktig spørsmål er om de rike og framvoksende økonomier klarer å samle seg på en måte som setter Afrikanske interesser i høysetet.

Aller viktigst er det kanskje at Afrikanske land utvikler og forankrer en politikk i sine egne utfordringer, og settes i stand til å gjennomføre den. Dette handler om statsbygging i vid forstand, med styrking av nasjonale politiske og administrative systemer for å utforme og gjennomføre egen politikk. Mange land trenger bistand i form av penger og kompetanse for å lykkes i dette. På dette område er det vanskelig å se at Kinas økte rolle har svekket begrunnelsen for at Norge fortsetter med langsiktig bistand rettet mot statsbygging, snarere tvert i mot.