Hvorfor er skatt viktig for utvikling i fattige land?

Gode skattesystemer og effektiv skatteinnkreving er viktig for økonomisk fremgang i utviklingsland. Det økonomiske fundamentet for staten styrkes, i tillegg til at det bidrar til mer velfungerende stater. Bedre skattesystemer handler om å utvikle stater som fungerer bedre, både økonomisk, politisk og administrativt, og er derfor en viktig forutsetning for vellykket utvikling.  Faglig bistand til utvikling av skattesystemer får nå økt oppmerksomhet innen bistanden i Norge og internasjonalt.

Skatt – en vei ut av bistandsavhengighet

Et hovedformål med langsiktig bistand er å bidra til økonomisk utvikling, slik at behovet for bistand etter hvert faller bort. Mange land er fortsatt avhengige av bistand etter tiår med store finansielle overføringer. Betyr det at bistand virker som en sovepute for myndighetene? Fører bistanden til økt bistandsavhengighet og dårligere styresett fordi politikerne ikke trenger å utvikle gode skattesystemer? 

Bistandens effekt på viljen og evnen til å styrke skatteinngangen varierer trolig betydelig fra land til land. De fleste lands myndigheter ønsker nok økte skatteinntekter. Men kan det tenkes at bistandsmidler anses som en behagelig måte å øke det finansielle handlingsrommet uten å måtte stå til ansvar for skattebetalerne.

Hvorfor er skattenivået så lavt i mange fattige land?

I OECD-landene utgjør skatteinntektene 30-35 prosent av BNP. I store deler av Afrika sør for Sahara er denne andelen under 15 prosent. Det er mange grunner til at skattenivået er betydelig lavere i utviklingsland enn i rike land. Mange mennesker lever på et eksistensminimum og har ingen skatteevne. Den uformelle sektoren er ofte stor, og er vanskelig å beskatte. Landbruket er basert på små enheter der produksjonen går direkte til forbruk, uten at den selges. Som en følge av dette er skattegrunnlaget (de aktiviteter, goder og eiendeler som beskattes) ofte smalt. Et typisk bilde er at små og store virksomheter ikke betaler skatt, mens det er de mellomstore bedriftene som må bære byrden. Denne gruppen er ofte relativt liten. Personer og bedrifter med høy skatteevne har stor forhandlingsstyrke overfor svake stater. I mange land har dette resultert i unntak i skattesystemet som er fremforhandlet av sterke grupper.

Toll bygges ned

En viktig inntektskilde for utviklingsland har tradisjonelt vært toll og avgifter på internasjonal handel. Nå er trenden i verden at tollbarrierer bygges ned og den globale handelen øker.  Det medfører et bortfall av inntekter som må erstattes med andre typer skatter og avgifter. Mange land har satset på å innføre systemer for merverdiavgift (VAT), men dette er administrativt krevende systemer som rammer de fattigste hardest.

Naturressurser er en potensielt viktig kilde til skatt

Mange afrikanske land har relativt små skatteinntekter, til tross for at de er rike på naturressurser.  Det har vært vanlig at store multinasjonale selskaper fremforhandler sine egne skattebetingelser, og resultatet blir ofte svært lav skatt. Det kan skyldes at myndighetene er i en svak forhandlingsposisjon og er villige til å strekke seg langt for å få investeringer til landet. Det kan også skyldes at personer i maktposisjoner prioriterer å skaffe seg selv fordeler framfor å sikre landet skatteinntekter.

Ulovlig kapitalflyt

Det antas at store beløp, større volum enn den samlede bistanden, føres ulovlig ut av utviklingsland hvert år og unndras beskatning. Disse midlene plasseres ofte i såkalte skatteparadis. Det er land som gir skattefritak eller har svært lave skattesatser. I tillegg er de motvillige til å dele informasjon med andre land. Det kan være vanskelig for land, og særlig for fattige land uten skatteavtaler, å skaffe seg nødvendig informasjon for å kunne beskatte denne.

Gode skattesystemer kan være nøkkelen til økonomisk utvikling. Det er spesielt tre grunner til det:

1.       Skatt skaffer inntekter

Tapte skatteinntekter overskrider trolig langt den samlede utviklingshjelpen fra OECD-land (ca 100 mrd USD). Anslagene varierer mellom 500 og 900 mrd UDS per år. På sikt er det helt nødvendig at utviklingsland skaffer penger til egen utvikling gjennom skatt, toll og avgifter. For å få til dette må kapitalflukt bekjempes og gode skattesystemer bygges.

2.       Skatt bygger finansiell og administrativ kapasitet

Skatt og avgifter er den viktigste inntekstkilden for en stat. Men det er flere grunner til at det er viktig for land å utvikle gode systemer for beskatning av innbyggerne. Et godt skattesystem forutsetter en effektiv og godt fungerende skatteadministrasjon, som kan beregne skattene og sørge for at de blir innbetalt. Når skatteetaten utvikles, gjennom blant annet organisasjon, ledelse, IT-systemer og personale, vil dette kunne få en smitteeffekt over til andre deler av statsadministrasjonen.  Det blir derfor bygget kapasitet, ikke bare i skatteenheten, men også i andre statlige enheter.

3.       Skattebetalerne stiller staten til ansvar

En tredje sammenheng, som tillegges stadig mer vekt, er skattesystemets funksjon som statsbyggende element. Et skattesystem kan aldri baseres fullt ut på kontroll og tvang, det ville medført alt for høye kostnader. Skattemyndighetene i et land er derfor avhengig av at folk betaler skatt med en viss grad av ”frivillighet”. I tillegg må det selvfølgelig også være på plass kontrollmekanismer og systemer som bidrar til å minimere juksing. Viljen til å betale skatt vil avhenge av hvorvidt landets innbyggere mener at politikerne bruker skatteinntektene på en måte som kommer befolkningen til gode. En befolkning av skattebetalere vil stille staten til ansvar for bruken av offentlige midler. Dette kan i sin tur redusere omfanget av korrupsjon og annen sløsing med offentlige midler, og styrke statens legitimitet. Folk går med andre ord med på den belastningen som skatt innebærer, men stiller da krav som myndighetene må innfri.  Dette forholdet kan ses på som en sosial kontrakt som forhandles mellom stat og folk.

Hva kan vi gjøre?

Sett i lys av det store potensialet i mange land for redusert bistandsavhengighet, har det inntil ganske nylig vært påfallende liten interesse blant donorer for skatteområdet.  Det har riktignok vært tema i land der det gis budsjettstøtte. I slike land suppleres vanligvis budsjettstøtten med øremerket støtte til styrking av finansforvaltningen og kunnskapsoverføring for eksempel gjennom institusjonssamarbeid. En av pilarene i programmet Olje for Utvikling er finansforvaltning og beskatning innenfor oljesektoren. Men den samlede innsatsen til det internasjonale giversamfunnet er liten i forhold til viktigheten av dette temaet.  I gjennomsnitt går om lag 0,1 prosent av totale ODA- midler til skattepolitikk og skatteadministrasjon. Dette er nå i ferd med å endres og skatteområdet har de seneste årene fått større oppmerksomhet. Det foregår for tiden en rekke internasjonale prosesser som handler om skatt og kapitalflukt.

Norge har i noen år arbeidet på landnivå med skattespørsmål. Blant annet har ambassadene i Zambia, Mosambik og Tanzania vært aktive. Den norske Skatteetaten vurderer å inngå avtaler om institusjonssamarbeid i disse landene. Erfaringene viser at satsing på institusjonsutvikling kan gi gode resultater, men at det er viktig at samarbeidet er bredt fundert og at det er langvarig. Skatteadministrasjonene i en lang rekke afrikanske land har nylig etablert ATAF (African Tax Administration Forum). Dette er et samarbeid som blant annet har som formål å bidra til å styrke skatteadministrasjonene i medlemslandene, for derigjennom å bedre levestandarden til befolkningen i landene. Norge ønsker å støtte ATAF.

Årets fattigdomskonferanse, som arrangeres 15. oktober, kommer til å ha skatt og utviklingslandenes muligheter for å skaffe egne inntekter som tema.