Viktige norske bidrag til ny Ugandisk handlingsregel

Et arbeid for å forbedre finanspolitikken (f.eks en handlingsregel) kan potensielt bidra merkbart til utviklingen av landets økonomi (bnp) og til velstandsutvikling. I fremtiden kan Uganda motta ikke ubetydelige oljeinntekter, dog likevel moderate sammenlignet med statens øvrige inntekter. Norge, gjennom Olje for utvikling programmet har gjennom flere år bistått det Ugandiske finansdepartementet med å utarbeide en handlingsregel for innfasing av disse inntektene i økonomien. Dette har resultert i et Charter for Fiscal Responsibility, som beskriver regelen og er nedfelt i lov. I november 2022 ble dette presentert for sivilsamfunnet og andre interessenter på en stor konferanse i Kampala.   

HVORFOR:

I 2018 var oljeproduksjon i Uganda fortsatt et stykke unna i tid, men landet begynte å forberede seg på en fremtid med oljeinntekter. Offentlige utgifter og statsgjelden økte kraftig, og   i finansdepartementet så man at man kunne ha nytte av en handlingsregel for å fordele bruken av oljeinntektene over tid. Departementet hadde imidlertid begrenset erfaring og kompetanse på området. IMF kunne yte noe assistanse, men med et teoretisk utgangspunkt. Gjennom finanskomponenten i Olje for Utvikling ble to norske eksperter engasjert for å veilede Uganda i arbeidet med å utforme en handlingsregel.

RESULTATER:

Den norske assistansen ble gjennomført i perioden 2018-2022. I løpet av 2019 opparbeidet Finansdepartementet i Uganda kunnskap om ulike handlingsregler, og fastslo hovedprinsippene. I 2020 og 2021 ble regelen forankret med ulike aktører og interessenter, og ulike utkast ble utarbeidet i flere runder. I 2022 ble charteret, og dermed handlingsregelen vedtatt av regjeringen og deretter av Parlamentet som lov. Charteret ble presentert for det ugandiske sivilsamfunnet på en stor avslutningskonferanse i Kampala 24. november 2022.

I tillegg til det konkrete resultatet (charteret) styrket Finansdepartementet sine generelle kunnskaper om finanspolitikk og modellering. De fleste analyser peker i retning av at petroleumsinntektene i fremtiden vil være moderate i forhold til størrelsen på økonomien, og vesentlige elementer i handlingsregelen er således uavhengig av oljeinntektene. Videre fikk departementet en større forståelse for risiko knyttet til usikkerheten rundt fremtidige oljepriser og klimarisiko knyttet til forhold som temperaturøkning og nedbørsmengder. Erfaringer fra andre land, herunder Norge, i å overholde handlingsregelen ble også formidlet og diskutert.

Resultatene av prosjektet må sies å være meget gode. Kapasitetsutvikling, der det ugandiske finansdepartementet har vært drivkraften i samarbeidet, har ledet frem til ny viktig lovgivning, vedtatt av parlamentet.

Vi kan ikke se at prosjektet hadde negative effekter.

HVA:

Prosjektet ble organisert rundt workshops, som foregikk fysisk i Uganda utenom pandemiperioden - da det ble avholdt webinarer over flere dager. Samlingene var meget godt planlagt fra ugandisk side, med bred deltakelse fra Macroeconomic Policy Department. På enkelte av møtene ble andre trukket inn, blant annet fra Petroleum Authority of Uganda (petroleumsdirektoratet). Et tegn på at det var norsk assistanse som bidro til resultatene er at Finansdepartementet bare hadde Norge og IMF som rådgivere. IMFs eksperter kan være homogene i tankesettet, og det er få som har praktisk erfaring med handlingsregler. Departementet har gitt tydelig uttrykk for at bidraget fra de norske ekspertene har vært svært viktig, og at de norske ekspertene generelt er et viktig korrektiv til IMFs forslag og en meget viktig diskusjonspartner.    

HVEM:

Bidragsyterne gjennom Olje for utvikling programmet var tidligere finansråd Tore Eriksen og professor Haakon Vennemo i Vista Analyse.

LÆRDOMMER:

1. Noen viktige faktorer som bidro til meget gode resultater med begrensede ressurser var at prosjektet var høyt politisk prioritert, det var stor etterspørsel etter norsk kompetanse (etter et mangeårig samarbeid gjennom Ofu), god mottakerkapasitet og prosjektledelse i det ugandiske finansdepartementet, og meget sterke norske bidragsytere. Det var også kontinuitet i arbeidet på personnivå både på ugandisk og norsk side, som bidro til å skape den nødvendige fortroligheten. For å lykkes må bistanden også treffe riktig nivå og riktige enkeltpersoner i forvaltningen.
   
   
2. For at det faglige samarbeidet skal være bærekraftig, må kapasiteten hos mottaker være stor nok til at råd og bistand blir oppfattet og innlemmet i mottagers kunnskapsbase. Det ugandiske finansdepartementet har mye kompetanse og var selv i stand til å definere samarbeidet og hvor de ønsket norsk støtte. Dette skiller seg fra mange andre kunnskapssamarbeid der mottakerkapasiteten er langt lavere, og der grader av «gap filling» ofte vil være nødvendig i en lengre periode. Et kunnskapssamarbeid må alltid tilpasses konteksten.
   
   
3. En handlingsregel er i seg selv ikke så mye verdt hvis den ikke overholdes. Uganda møter store økonomiske utfordringer, og det må forventes et betydelig press i retning av økte offentlige underskudd. Rettledning i analytiske metoder og modeller for å begrense statsgjelden over tid, kan være ett av flere aktuelle samarbeidsområder i den siste fasen av Ofu programmet.