Tilstandsrapport for det humanitære systemet

Men også minnet oss om at de enorme utfordringene som kommer i kjølvannet av slike katastrofer ikke alltid ser ut til å bli taklet på en tilfredsstillende måte av det omfattende systemet. Og mange husker andre store katastrofer og etterspør systemets læringsevne.

Det er nå blitt laget en tilstandsrapport for det humanitære systemet. ALNAP (Active Learning Network for Accountability and Performance in Humanitarian Action) står som oppdragsgiver for denne studien som forsøker å ta pulsen på situasjonen i dagens humanitære system. Det dreier seg om en pilotstudie utført av Humanitarian Outcomes, ledet av Paul Harvey. Rammeverket vil bli diskutert med sikte på forbedringer før den evt. gjentas. Planen er at studien utføres annethvert år fremover.

Studien tar utgangspunkt i store katastrofer de seneste årene som har utløst internasjonale appeller, forespørsler om bistand fra det internasjonale samfunn, og hvor omfattende internasjonalt hjelpearbeid inngår. I tillegg til egne surveys og intervjuer med over 200 hjelpeorganisasjoner, bygger studien på synteser av funn fra 100 nylig utførte evalueringer av humanitær innsats. Kriterier som anvendes er etablerte evalueringskriterier fra det humanitære området (se under, indikatorer for disse kriteriene er utarbeidet i en egen startrapport). Det foretas ingen ranking av aktørene. Dette skiller den merkbart fra et annet forsøk på å si noe om tilstanden og utviklingen på det humanitære feltet. ”The Humanitarien Response Index”, som utgis årlig av DARA, måler og graderer givernes respons i forhold til prinsipper om godt giverskap (Good Humanitarian Donorship).

Rapporten tar forbehold om at kartleggingen av systemet bare omfatter det ”formelle internasjonale systemet”. Og altså ikke de mange lokale organisasjonene som gjør en uvurderlig innsats. Og den går ikke i dybden når det gjelder andre involverte aktører fra militær og privat sektor. Grovt regnet sies det å være 210,800 humanitære arbeidere i sektoren globalt, noe som tilsier en årlig vekst på 6% i det siste tiåret. I 2008 ble ca. USD 6,6 milliarder fordelt fra giverne til internasjonal nødhjelpsinnsats, en tredobling siden begynnelsen av tiåret, medregnet inflasjonen.

Overordnete konklusjoner i rapporten er at det har skjedd en positiv utvikling på områder som har å gjøre med interne arbeidsformer i systemet, som koordineringsmekanismer, finansieringsformer og vurderingsredskaper. Men samtidig er systemet fortsatt svakt på noen fundamentale områder, som lederskap og systemets involvering med og ansvarlighet overfor målgruppene. Under følger noe mer detaljert informasjon knyttet opp mot vurderingskriteriene som er brukt.

Dekning (coverage/sufficiency): Selv med betydelig økning både i finansiering og arbeidsstyrke i den humanitære sektor, er spørsmål om dekning et område med store svakheter. Det hevdes at de økte bevilgningene distribueres mer rettferdig mellom sektorer og nødhjelpssituasjoner, for en stor del muliggjort gjennom nye felles finansieringsmekanismer. Men behovene hos de berørte har også økt og blir ikke tilfredsstillende møtt. Slik er det en generell oppfatning av utilstrekkelighet, selv om det er kvanititativt belegg for en positiv utvikling. Og i noen sammenhenger er tilgangen for hjelpearbeiderne vanskeliggjort gjennom økt usikkerhet og restriksjoner fra myndighetene. I de mest omtvistede områdene er usikkerheten for hjelpearbeiderne økt betydelig.

Relevans (relevance/appropriateness): Kvaliteten på og bruken av behovsanalyser har økt. Men hjelpearbeidere mener likevel at behovsanalyser, og oppfølgingen av disse, fortsatt er en svakhet i systemet. De berørte blir fortsatt i utilstrekkelig grad trukket inn i analyser og programutvikling. Det hevdes at prioriteringene har blitt bedre, og at en imponerende utvikling av nye og innovative metoder har bidratt til dette. Nye programtyper, som kontantoverføringer og nye innsatser for å styrke levekår og fremme utvikling av markeder, trekkes også frem som faktorer som har bidratt til økt relevans.

Måloppnåelse (effectiveness): Rapporten peker på bedring i ”timeliness”, at responsen kommer i rett tid. Blant annet gjennom økt satsing på oppbygging av beredskap, gjennom etablerte beredskapsarrangementer og nye mekanismer, som FNs sentrale nødhjelpsfond CERF. Betydningen av å satse på reduksjon av katastroferisiko (DRR) understrekes, og bedre kopling mellom utvikling og humanitær innsats etterlyses. FNs klyngetilnærming (cluster approach) sies å ha hatt overveiende positiv effekt på koordineringen, selv om det fortsatt er debatt knyttet til den, og det også pekes på relativt store administrative omkostninger. Det pekes imidlertid på et overordnet ledelseproblem når det gjelder koordinering. Og spesielt på behov for styrking av FNs Humanitarian Coordinator system. Det vises til positiv utvikling og styrking av rollen til regionale organisasjoner og økt bruk av konsortier hvor frivillige organisasjoner er med. Mange evalueringer peker på monitorering som en svakhet. De internasjonale organisasjonene investerer heller ikke nok i analyse av konteksten de arbeider i. Eksempler på innovasjoner og effektiv bruk av ny teknologi nevnes, som bruk av SMS til å samle og spre informasjon i krisesituasjoner (Frontline SMS og Ushahidi). Slike muligheter blir nå brukt ad hoc og kan utnyttes bedre. Det er et generelt behov for økt satsing på lokal/nasjonal kompetansebygging med sikte på forberedelse og beredskap. Men også mange initiativer som forsøker å rette opp denne svakheten.

Tilknytning (connectedness/local capacity building): Svakhetene når det gjelder satsing på lokal og nasjonal kapasitetsbygging er en tilbakevendende bekymring, sammen med systemets ”top-down” orientering og risikoen for å underminere lokale krefter. Men det gis også positive eksempler og rapporten mener at det nå ligger en klar mulighet til å endre på dette i og med at det er et ønske om større ansvarlighet nedover, til de berørte, og medvirkning fra disse. Det vises til lyspunkter, som investering i tilbakeførings- og klagemekanismer og at det nå er mer vanlig med større åpenhet i tilknytning til programmer for berørte.

Kostnadseffektivitet (efficiency): Spørsmål rundt kostnadseffektivitet, inkludert risiko for korrupsjon, er fortsatt relativt lite fremme i litteraturen og evalueringene på det humanitære området, selv om Transparency International nå utarbeider en veiledningspakke for anti- korrupsjon. Det pekes også på en bred bekymring rundt det forholdet at et vedvarende krav til å redusere administrasjonskostnadene kan føre til en kronisk underinvestering i nøkkelkompetanse som kunne bidra til forbedring i ytelse. Når det gjelder koordinering generelt og transaksjonskostnader forbundet med nye mekanismer, er det stor grad av enighet om at fordelene ved koordinering er større enn kostnadene.

Sammenheng (coherence - med humanitære prinsipper og lover, og tverrgående hensyn): Koherens er vanskelig å måle, men funnene tyder på voksende bekymring over manglende respekt for menneskerettigheter og humanitære prinsipper i mange senere konflikter. Dette påpekes hos stridende parter, men også blant givere og militære, som et resultat av mer integrerte måter å forholde seg på (humanitær innsats integrert med bredere utenrikspolitiske målsetninger). Integrerte aksjoner fortsetter å bekymre, uavhengigheten kan settes i fare. Men det er nå mer nyanserte perspektiver. FNs integrerte og fredsbevarende operasjoner vurderes som mindre truende enn den voksende involveringen av vestlige militære i konflikter. Generelt sett har det også vært et økende fokus på beskyttelse innen det humanitære systemet, med utvikling av ny politikk og nye retningslinjer. Samtidig kan det spores en forvirring i forhold til hva beskyttelse omfatter og hvem som er ansvarlig. Et økende antall organisasjoner påberoper seg å utføre beskyttelsesaktiviteter, men det er ingen delt forståelse av hva beskyttelse innebærer. Det har blitt reist kritikk rundt kvaliteten på beskyttelsesarbeidet som utføres, blant annet at uerfarne hjelpearbeidere settes inn, at konfidensialiteten overfor berørte brytes og at det er inkonsistent kunnskap og bruk av relevante lover. ICRC (International Committee of the Red Cross)) står nå i spissen for arbeid rundt standardisering for beskyttelsesarbeid. Når det gjelder sammenheng i målsetninger og handling for tverrgående hensyn (sykdom, alder, kjønn, uførhet), pekes det på en tendens til skiftende fokus og behov for kontinuitet i forhold som trenger å bli integrert (mainstreamed). En helhetlig holdning til tverrgående hensyn etterlyses.