Kvinner og lokalsamfunn med i utviklingen

National Solidarity Programme (NSP) i Afghanistan skal styrke lokalt styresett og bidra til utvikling i hele landet. Etter ti år er resultatene blandet. Det er klare framskritt for kvinners deltakelse i lokalt styre og tilgang til rent vann og strøm på landsbygda. Flere økonomiske og politiske gevinster har vært kortvarige.

Hvorfor: Behov for utvikling og demokratisk lokal styring

Kvinne på gata i Afghanistan
Illustrasjonsbilde.
Foto: Ken Opprann

I 2001 bodde 80 prosent av befolkningen i Afghanistan på landsbygda, der sentralmyndighetene stort sett var fraværende. Tradisjonelle lokale styreformer og konfliktløsningsorgan dominerte, og mange steder hadde lokale krigsherrer tatt over kontrollen. Kvinner var ikke representert i lokale beslutningsorganer. Som et av verdens fattigste land, hadde Afghanistan et sterkt behov for infrastruktur, økonomisk vekst, politisk stabilitet og sikkerhet. Landsbygda hadde også gjennomgående dårligere infrastruktur og tilgang til offentlige tjenester enn byene. I kjølvannet av den internasjonale intervensjonen i 2001, var målet å etablere Afghanistan som en sterk, sentralstyrt stat. Tjenesteleveranser og økonomisk utvikling skulle prioriteres, og representative organer skulle etableres sentralt og lokalt. National Solidarity Programme var et av tiltakene den nye regjeringen satte i verk for å må målene.

Hva: Lokale utviklingskomiteer der kvinner deltar

Hvor mye:

NSP finansieres hovedsakelig gjennom Afghanistan Reconstruction Trust Fund. Fondet har finansiert NSP med nærmere åtte og en halv milliarder kroner fra 2003 til august 2014. Av dette var Norges bidrag seks prosent, tilsvarende om lag 500 millioner kroner.

NSP er det største utviklingsprogrammet i Afghanistan, og er organisert under Afghanistan Reconstruction Trust Fund, ARTF. ARTF koordineres av Verdensbanken, med finansiering fra en stor givergruppe der Norge er med. Se resultateksempel om ARTF. NSP startet i 2003, og er nå inne i sin tredje fase som går ut 2015. Det drives av de Afghanske myndighetene med finansiering fra ARTF.

NSP tar utgangspunkt i lokalsamfunnet. Det overordnede målet har vært å trekke hele landet med i utviklingen. NSP skulle legge til rette for et lokalstyre basert på demokratiske prosesser og kvinners deltakelse, bedre tilgangen til grunnleggende infrastruktur og tjenester, og legge grunnlag for økt levestandard. Dette har også vært et statsbyggingsprosjekt, der myndighetene ønsket å styrke sin legitimitet på landsbygda. NSP skulle bygge opp representative og kjønnsbalanserte lokale utviklingskomiteer valgt gjennom hemmelige og allmenne valg. Utviklingskomiteene skulle så prioritere utviklingsprosjekter i samarbeid med landsbybeboerne, søke og få midler til prosjektet fra NSP, og stå ansvarlig for gjennomføringen. Nasjonale og internasjonale ikke-statlige organisasjoner støttet de lokale utviklingskomitéene i valgprosesser, kapasitetsbygging, prosjektplanlegging og gjennomføring samt måling av utviklingen underveis.

Resultater: Lokaldemokratiet styrkes med kvinnenes deltakelse

32 000 lokale utviklingskomiteer er etablert siden oppstarten i 2003. Fra 2003 til tidlig i 2013 gjennomførte komiteene nærmere 65 000 utviklingsprosjekter, med et budsjett på over seks milliarder kroner totalt. Prosjekter innen irrigasjon og vann og avløp var mest populære, fulgt av transport, lese- og yrkesopplæring og energi. 92 prosent av midlene gikk til denne typen prosjekter.

En omfattende evaluering som kartla situasjonen ved oppstart, midtveis og etter at prosjektene var avsluttet, fant klarest måloppnåelse for kvinners deltakelse. De lokale utviklingskomiteene som er etablert i programmet er i hovedsak kjønnsbalanserte. I et utvalg av 244 NSP-landsbyer, hadde 215 kjønnsbalanse i sine utviklingskomiteer, og seks hadde flere kvinner enn menn. NSP har gitt en varig effekt på kvinners deltakelse i lokalt styre, særlig i beslutninger om bruken av bistand og i å løse konflikter, og har økt kvinners mulighet til å reise ut av landsbyen. Færre kvinner oppga at de var utilfreds med livene sine etter at NSP var gjennomført. NSP har også økt menns aksept av kvinners deltakelse i politisk aktivitet og lokalstyre.

NSP-prosjekter har økt tilgang til rent vann og strøm, mens prosjekter for å bedre irrigasjon og transport har vært mindre vellykket. Til tross for en vedvarende optimisme blant kvinner og en midlertidig optimisme blant menn, er de langsiktige og mer objektive målene for økonomisk utvikling ikke forbedret. NSP har økt tilgangen til utdanning særlig for jenter, helsehjelp for barn og gravide, og rådgivningstjenester for kvinner. Evalueringen konkluderer med at dette er en indirekte virkning av andre aktiviteter i NSP.

NSP har i liten grad styrket rollen til demokratisk valgte og representative organer lokalt, og førte i liten grad til utskifting av tradisjonelle de facto beslutningstakere. De demokratisk valgte utviklingskomiteene ble etablert parallelt med eksisterende, tradisjonelle styringsformer på landsbygda. På kort sikt deltok landsbybeboerne mer, og de tradisjonelle lederne ble mer tilknyttet de representative forsamlingene. Dette var nært knyttet til styringen av NSP-prosjektene, og avtok etter at prosjektene var avsluttet.

Valgdeltakelsen i parlamentsvalget i 2010 økte med fire og ti prosent for henholdsvis menn og kvinner i NSP-landsbyene sammenliknet med andre landsbyer. Evalueringen viser også en økt andel som ønsker demokratiske prosesser i lokale styrer, særlig at landsbyens leder bør velges i hemmelige valg. NSP har ikke ført til en synlig økt legitimitet for sentrale myndigheter. Det oppsto en midlertidig positiv oppfatning av myndighetene, men innbyggerne faller tilbake til sine opprinnelige holdninger til regjeringen når prosjektmidlene er brukt opp.

Evalueringen gir verdifull innsikt i virkninger av prosjekter mens de pågår og etter at de er avsluttet. Et midlertidig økonomisk oppsving, økt optimisme, økt ansvarlighet hos tradisjonelle lokale ledere og økt tillit til myndighetene kan observeres mens prosjektene pågår. Flere av de positive virkningene faller langt på vei bort når prosjektet er avsluttet: De tradisjonelle ledelsesstrukturene består lokalt, og tilliten til sentrale myndigheter er ikke blitt sterkere. Det kan tyde på at sentralregjeringens legitimitet avhenger mer av regulær tilstedeværelse, sikring av offentlige tjenester og samhandling med de som leverer tjenestene enn effektene de har på utvikling. Men det kan også skyldes tradisjon eller en generell pessimisme ettersom Afghanistans mange utfordringer forblir uløste. Varige og positive endringer kan først og fremst spores i kvinnenes liv.

NSPs tar sikte på å utvide programmet til resten av Afghanistan. Overordnet og basert på læringen fra evalueringen, søker programmet å utvikle den institusjonelle kvaliteten og bærekraften i de valgte utviklingskomiteene og sikre en mer samlet demokratisk styringsstruktur i landsbyene. Årsrapportene viser god progresjon, mens mer langsiktige effekter av denne fasen først vil bli dokumentert senere.

Publisert 15.10.2014
Sist oppdatert 16.02.2015