Økt legitimitet for staten, men liten sikkerhetseffekt

Flere norskstøttede FN- tiltak bedret den urolige situasjonen i Sør- Sudan før valget i 2011, men mottakerne klaget på kortsiktig bistand

Bakgrunn: Folkeavstemmingen om uavhengighet i 2011 fordret stabil situasjon i landet

Hvor mye:

Ikke noe land mottok så mye norsk bistand i perioden 2005 til 2010 som Sudan – rundt 700 millioner kroner pr år. I 2010 gikk godt over halvparten til Sør-Sudan. Den norske bistanden til Sør-Sudan har i hovedsak blitt kanalisert gjennom FN, flergiverfond og private organisasjoner.

Fredsavtalen for Sør-Sudan som ble undertegnet i januar 2005 ble slutten på 20 års borgerkrig og dannet grunnlaget for en betydelig opptrapping av internasjonal bistand med det formål å stabilisere situasjonen fram mot folkeavstemningen om uavhengighet i 2011. Norge, gjennom blant andre tidligere utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson, spilte en viktig rolle i forhandlingsprosessen. Norge var i 2005 vertskap for den første giverkonferansen. Det ble gitt løfter om bistand tilsvarende ca. 25 milliarder kroner for perioden 2005 til 2009.

Formålet med den store bistandsinnsatsen var å redusere vold og styrke institusjoner som kunne håndtere konflikter på en fredelig måte. Forbedring av folks daglige livssituasjon skulle bidra til å gi tro på framtiden og skape tillit til det nye statsapparatet som er under oppbygging. En vanskelig politisk begrensning for giverne var usikkerheten om Sør-Sudans fremtid som uavhengig stat. Dette gjorde planlegging vanskelig. De norske satsingsområdene har vært styrking av offentlige institusjoner, likestilling, fred, oljeforvaltning og utdanning.

Stor bygning. Parlamentet i Juba
Parlamentet i Juba, Sør-Sudan.
Foto: Ken Opprann

Resultater: Norskstøttet FN- tiltak førte til høy valgdeltakelse i fredelige former, men totalt konfliktnivå er ikke redusert

Effekten av den norske innsatsen må vurderes sammen med den samlede bistanden til Sør-Sudan, selv om det finnes en del bilaterale samarbeidsprosjekter der det i større grad er mulig å følge norske kroner direkte. Norge støttet FNs utviklingsfond for å gjennomføre folkeavstemningen om uavhengighet. Det var knyttet stor uro til om folkeavstemningen ville være mulig å gjennomføre på en forsvarlig måte. At den fikk så høy deltagelse og ble så fredelig som den ble, skyldes i stor grad det norskstøttede tiltaket. Via FNs utviklingsfond støtter Norge også et utvekslingsprogram for å styrke kapasiteten i myndighetsapparatet i Sør-Sudan. Gjennom dette programmet jobber tjenestemenn fra Kenya, Uganda og Etiopia, som har mer erfaring med statlig styring, sammen med sine sørsudanske kolleger. Slik oppnår man at statlige funksjoner ivaretas i den nye staten samtidig som kapasiteten bygges. Tiltaket har så langt blitt vurdert som vellykket.

Når det gjelder den totale internasjonale innsatsen kommer en fersk evaluering (se kilde) med kritiske synspunkter. Hovedbudskapet er at det totale konfliktnivået ikke har blitt redusert i Sør-Sudan de siste fem årene. Den hevder at giverne har hatt et for ensidig fokus. 80 prosent av bistanden har gått til primære offentlige tjenester, som helse, utdanning, vann og sanitærutbygging. Disse tiltakene har kommet folk til gode og har bidratt til styrket kapasitet og legitimitet for myndighetene i Sør-Sudan, men evalueringen sier at disse effektene har kommet på bekostningen av sikkerheten fordi giverne i liten grad har prioritert konfliktdempende tiltak, politi og lov og orden. Giverne har også i for liten grad bidratt til å redusere lokale konflikter, for eksempel om beitemark og vannressurser (et unntak er Norsk Folkehjelp, se eks. 4). Det må likevel tas med i betraktingen at den krevende tiden etter fredsavtalen faktisk resulterte i etableringen av Afrikas nyeste stat basert på folkeavstemming og et internasjonalt anerkjent valg.

Lærdommer: Vanskelig å lykkes når det i utgangspunktet ikke finnes noe statsapparat, og bistanden lett bli fanget i et maktspill på sentralt nivå

Evalueringen peker på mangelfull analyse av årsakene til lokale voldelige konflikter. Konfliktene har ofte rot i etniske motsetninger eller ungdom og tidligere soldater som ikke finner arbeid. De dreier seg ofte om tilgang til land og vann. Arbeidet med å hjelpe lokalsamfunn med å ta imot folk som vender tilbake har ikke vært godt nok organisert. Mye av bistanden konsentreres om hovedstaden – Juba-området og folk i andre regioner føler seg oversett. Lokale og tradisjonelle institusjoner for å sikre lov og orden har ikke fått nok oppmerksomhet.

Evalueringen peker også på hvor krevende det er å lykkes med en massiv bistandsinnsats når det i utgangspunktet ikke finnes et statsapparat. Mange av giverne, Norge inkludert, valgte å samordne bistanden i flergiverfond. Flere av disse fondene får sterk kritikk for å ha vært ineffektive. Giversamarbeid medfører tidkrevende konsultasjoner og Verdensbanken og FN-organisasjoner har prosedyrer og regler som er vanskelig å etterleve i Sør-Sudan. Evalueringen berømmer bilaterale programmer som har nok lokalt ansatt personell til å følge opp prosjektene direkte. USA kommer godt ut av evalueringen nettopp på grunn av slike tiltak.

Mange på mottakersiden har klaget på manglende kontinuitet og langsiktighet hos giverne. Det er hyppig utskifting av personale og finansieringen har ofte ikke mer enn et-to til tre-års-perspektiv. Evalueringen hevder også at mer lokal kunnskap er nødvendig hos de store bistandsaktørene og at denne må gjenspeiles i bistandsprogrammene. En viktig lærdom er at bistanden lett blir fanget inn i et spill om makt og ressurser på sentralt nivå.

Publisert 09.12.2011
Sist oppdatert 16.02.2015