Hva er korrupsjon?
Når korrupsjon er norm
I mange samfunn er korrupsjon blitt en norm. Det er en del av hverdagen hvor individer deltar i korrupsjonen på bakgrunn av forventningene om hva andre vil gjøre og at «alle» deltar. Forventningene kan komme fra partiet, partifeller, tjenestepersoner, klan eller familie.
Å bryte denne forventningen kan få store konsekvenser enten det er enkeltindivider og for bedrifter. Det har også konsekvenser for de som krever eller mottar bestikkelser eller andre fordeler.
Når rettssikkerheten er svak er det lettere for myndighetspersoner å akseptere eller kreve bestikkelser. Insentivene fra de samme myndighetspersonene om å styrke rettssikkerheten og endre status er derfor ofte fraværende.
Manglende åpenhet og innsyn i forvaltningen, og svak eller begrenset kapasitet til kontroll både internt i forvaltningen og eksternt gjennom riksrevisjon, media og sivilt samfunn bidrar til å forverre situasjonen. Korrupsjon har derfor potensielt en svært høy kostnad. På grunn av måten det påvirker demokratiutvikling og den manglende tillit til institusjoner som er viktige i samfunnsbygging er kostnaden av korrupsjon langt mer enn summen av bestikkelser eller underslag.
De siste årene har det vært flere store demonstrasjoner hvor korrupsjon har vært årsak til opprør og væpnet konflikt. En rekke politikere og statsledere har gått til valg med løfte om kamp mot korrupsjon, men mye har blitt på det retoriske plan.
Statsledere og myndighetspersoner sliter med å gjøre gjennomgripende reformer og endringer. Korrupsjonen er mange steder blitt systemisk og endemisk, og i noen land svært nært knyttet til organisert kriminalitet og internasjonal terror med grenseoverskridende virksomhet.
Former for korrupsjon
Hva som er definert som korrupsjon i norsk lov er ikke alltid definert som korrupsjon i andre land. Det gjelder blant annet lobbyvirksomhet og påvirkningshandel.
Nepotisme
Nepotisme i form av tildeling av stillinger og posisjoner til grupper som står politisk ledelse nær, og ikke på bakgrunn av meritter, er også vanlig.
Viktige initiativ som etablering av merittbasert rekrutteringssystem i det offentlige og lobbyregister som er offentlige kan bidra til å gjenreise tillit og fungere preventivt gjennom synliggjøring av hvilke grupper eller individer politikerne har kontakt med. Også andre tiltak kan iverksettes.
I en rekke land er det åpenbart at både politikere og offentlige ansatte har et høyere personlig forbruk og større verdier enn hva inntekten skulle tilsi. Innsyn i offentlig ansattes og politisk eksponerte individers inntekter og verdier vil kunne være viktig forebyggende tiltak.
En solid lovgivning som gir rett til frysing og beslaglegge verdier som ikke kan dokumenteres tjent på ærlig vis, er et hjelpemiddel flere land bruker.
Politikk vs byråkrati
Det skilles ofte mellom politisk korrupsjon og byråkratisk korrupsjon, og mellom småskalakorrupsjon (som i sum kan bli store beløp og ha svært negativ virkning på individer), og grov korrupsjon (storskala), f.eks. når multinasjonale selskaper betaler bestikkelser for å sikre seg en kontrakt.
Det skilles mellom bestikkelser og underslag og tyveri av offentlige midler, og det skilles mellom offentlige ansatte og politiske utnevnte eller tilsatte personer, og hvor valg holdes - politisk valgte individer. Korrupsjon blant politikere og byråkrater er ofte knyttet sammen. I mange utviklingsland byttes store deler av byråkratiet ut ved hvert valg. Byråkratene er avhengig av politikerne for å beholde sine stillinger, og må i gjengjeld betale en del av det de mottar i bestikkelser til politikerne som på sin side kan sikre gjenvalg.
Kapitalflukt
Studier viser at ulovlig kapitalflukt fra utviklingsland har økt de siste ti årene. Beregninger gjort på hvor stor denne flukten er, varierer. Likevel er det enighet om at det er et betydelig tap for utviklingsland.
Global Financial Integrity mener 60 prosent av kapitalflukten oppstår gjennom feilprising og fakturamanipulering av multinasjonale og private selskaper, av både import- og eksportvarer. Dette gjøres blant annet mulig gjennom bestikkelser av offentlige ansatte og politikere og misbruk av stilling eller posisjon.
Gjennom bruk av korrupsjon legges det til rette for kriminell aktivitet som f.eks. narkotikasmugling, skatteunndragelse, terrorfinansiering, hvitvasking, ulovlig hogst og handel med tømmer, ulovlig fiske og jakt og handel med ville dyr.
Skatteparadiser
Såkalte «skatteparadiser» med finansiell hemmelighold muliggjør skatteunndragelse og hvitvasking. Disse jurisdiksjonene undergraver tiltak som søker å begrense kapitalflukten fra Afrika.
Toll- og skattemyndigheter møter store vanskeligheter med å håndtere spesielt feilprising relatert til handel av varer og tjenester, både på grunn av kunnskap om hvordan dette skjer, tilgang til informasjon og i mangel av tilstrekkelig økonomiske ressurser.
Styrking av lovverket i de enkelte land for å tette igjen smutthull er nødvendig, både hva gjelder skattelovgivning og straffelovgivning. For å lykkes må det etableres et samarbeid mellom relevante institusjoner som skattevesen, tollvesen, FIUs, politi og påtalemyndigheter innad i enkeltland, men også mellom land; regionalt og internasjonalt.
Eksistensen av skatteparadiser hvor 1) hemmelighold er hovedelement, 2) krav til identifisering av eiere av selskaper er mangelfullt og 3) regnskaps- og oppbevaringsplikt er fraværende, bidrar til å legge til rette for ulovlig kapitalstrømmer.
Økt innsyn og mer informasjon om selskapers transaksjoner og regnskap vil kunne gjøre det lettere å identifisere hvor den ulovlig kapitalflukten kommer fra. Det kan være 1) introduksjon av utvidet land-for-land-rapportering for selskaper,2) offentliggjøring av hvem som er reell eier (reell rettighetshaver) av selskaper eller 3) innføring av en åpenhetsgaranti hvor dokumentasjon knyttet til utvalgte transaksjoner som genererer en betydelig kostnad eller en inntekt, kan avkreves direkte fra selskapet basert på en risikovurdering av skattemyndighetene.
Konsekvenser av korrupsjon
Korrupsjon i offentlige investeringer resulterer i dårlig kvalitet og manglende kvantitet. Det har medført stor menneskelig lidelse blant annet i forbindelse med naturkatastrofer og sårbarhet i forbindelse med flom og jordskjelv når pålagt sikring ikke er fulgt opp og regelverk oversett.
Noen selskaper gjør bestikkelser for å unngå krevende regelverk som for eksempel arbeidsmiljølov eller miljølover. Dette er en direkte belastning for blant andre arbeidere og miljøet. Samtidig vil dette kunne føre til økte kostnader på sikt. Interesseblanding
Privatiseringsprosesser har i flere land vært gjennomført i lukkede prosesser, og ofte med svært begrenset innsyn. Politikere og høyere tjenestepersoner er naturlig nok sentrale i privatiseringsprosessene, men har også på den måten i en rekke land eierinteresser i private selskaper. Det kan derfor være flere personer med en egeninteresse i å styre investeringer og bistand til områder og felt hvor de personlige interessene krysser politiske interesser. Tilgang til åpne eierskapsregister hvor den reelle eier av selskap er kjent, vil kunne bidra til å håndtere ikke bare politisk, men også finansiell risiko.
Valgmanipulasjon
I land hvor politikken er dominert av noen få partier eller hvor presidenten blir sittende i mange perioder, kan valgene i seg selv være manipulert. Kontroll over statens finanser gjør at midler kan brukes i en valgkamp og være vanskelig å skille fra regulær politisk virksomhet.
Korrupte politikere gjenvelges i mangel av alternativer, og fordi konsekvensen av å velge den lokale kandidaten, klanens kandidat eller det rådende partis kandidat vurderes som det eneste reelle valg.
Manglede ressurser
Undersøkelser viser at de gruppene som oppfattes som mest korrupte, er politi, domstoler og tollere. Forsøk på å etablere spesialorgan for forebygging av korrupsjon kan vise til begrenset effekt, fordi verken nødvendige mandat eller ressurser (som penger og menneskelige ressurser) er tilstrekkelige for å gjennomføre oppgaven. Dette er ofte også tilfelle med etablering av anti-korrupsjonsbyråer eller -kommisjoner I tillegg er få anti-korrupsjonsbyråer uavhengige, de utsettes ofte for politisk press og innblanding.
Eksemplene på politisk innblanding eller påvirkning i etterforskning, hva og hvem som skal etterforskes, er mange. Trusler og avsetting av etterforskere og ledere av korrupsjonsbyråer som ikke følger politisk ordre er ikke uvanlig.
Straffrihet
Konsekvensen av et korrupt rettsvesen er ofte straffefrihet. Når både risiko for å bli oppdaget er liten og konsekvensene av å bli oppdaget nærmest fraværende, vil korrupsjonen bre om seg og skape en norm.
De påtalemyndigheter som lykkes i å etterforske, gitt begrenset ressurser, må velge mellom å gå for de store kompliserte saker som ofte vil involvere tjenestepersoner i høyere stillinger eller politisk eksponerte individer, eller såkalt småskala-korrupsjon. En kritikk mot påtalemyndigheten i flere land er at enhetene kun får ta saker som retter seg mot individer i politisk opposisjon, og ikke personer med tilknytning til det regjerende parti.
Migrasjon
Korrupsjon kan være både en direkte og indirekte årsak til migrasjon. Manglende økonomiske muligheter og sikkerhet er identifisert som hovedårsaker til migrasjon.
Korrupsjon er direkte relatert til migrasjon gjennom for eksempel forfalskning av dokumenter som visum og pass, bestikkelser av tollvesen, immigrasjonsmyndigheter, politi og ambassader og betaling til smuglere.
At stillinger besettes på bakgrunn av relasjoner fremfor meritter, er en faktor for økt migrasjon av høyere utdannet personer. Effekten kan være en langvarig situasjon hvor landet tappes for kvalifisert personell.
Nødvendige endringer for å hindre korrupsjon
Hvordan endringer i holdninger til korrupsjon kan finne sted må ta utgangspunkt i den enkelte kontekst. Dersom korrupsjon er normen og viser til en forventing om bestikkelse fra både giver så vel som mottaker, vil en reaksjon som tilsier en koordinert samlet reaksjon fra samfunnet være nødvendig.
Å bidra til en delt forståelse av at dette ikke tjener hverken individet eller samfunnet som helhet krever et kollektivt agerende.
Støtte til lovformulering og -regelverkutforming, åpenhet, deltakelse, styrking av institusjoner, opplæring og trening er viktig. I tillegg må selve gjennomføring og bruken av disse lovene og reformer støttes.
Hva kan gjøres?
I land hvor korrupsjonen er systemisk og en norm er det viktig å ha realistiske mål for hva som kan oppnås. Mens reduksjon av korrupsjon kan være fristende mål, vil ofte mer omtale av korrupsjon, bedre kontrollrutiner, flere avsløringer, økt antall saker i retten og domfellelser føre til en oppfatning om at korrupsjonen øker snarere enn reduseres.
Endring av holdninger hvor korrupsjon er normen har de senere årene i gjentatte tilfeller skjedd som et krav fra en opprørt befolkning, eller som i noen land når store korrupsjonssaker avsløres.
Støtte til sivilt samfunn, akademia og media kan spille en stor og viktig rolle. Tilgang til kunnskap, erfaring og ekspertise for å gjennomføre reformer er nødvendig.
Synlige gjennomførte reformer kan reetablere borgeres tillit til myndighetene og politikere, enten det handler om reformer i politiet eller knyttet til vilkår for å etablere selskaper. De aller fleste land har i dag signert FN-konvensjonen mot korrupsjon (UNCAC).
Konvensjonen kan brukes i langt større grad til å følge status for utarbeidelse av lover og gjennomføring av reformer, og som bakgrunn for dialog og samtaler med samarbeidsland.
Tilflyt av informasjon til borgere om politikeres og offentlig tjenestepersoners korrupte handlinger og misbruk av offentlige midler er nødvendig. Tiltak som fremmer åpenhet og støtter journalister og akademia i å ta fram nødvendig informasjon og studier er viktig grunnlag for å bidra til at korrupte politikere ikke gjenvelges.
Mens det er få eksempler på hvor en toppstyrt endringsprosess for å bekjempe korrupsjon har lykkes, er det flere eksempler på hvordan grupper eller store deler av en befolkning, gjennom en samlet aksjon, har skapt endring eller forhindret en forverret situasjon.
Medias rolle
Media spiller en viktig rolle i all informasjonsbruk og -deling. De er så viktige at en rekke statsbærende partier eier radiokanaler og aviser. Uavhengig media kan stå på utrygg grunn, og er i en rekke land utsatt for trusler, overgrep, sensur og drap. Bruk av sosiale media har økt sterkt og potensiale av både Facebook og Twitter for mobilisering ble vist under den arabiske våren. I hvilken grad borgere har tilgang til internett (pris og utbredelse) er en god indikator på hvor åpent et samfunn er.
En «horisontal» oppfølging hvor brukerne av tjenester følger både planleggingen og gjennomføringen av tiltak kan bidra til økt og bedre kontroll i tillegg til å styrke eierskapet til gjennomføringen. Dette kan for eksempel gjelde investeringsprogrammer i utdanningssektoren (skolebygg, distribusjon av skolemateriell), helsetjenester, bygg av infrastruktur og veier.
Involvering av både lokalsamfunn, sivilt samfunn og akademia i gjennomføringen kan bidra til å bygge tillit og styrke kontrollen. Reformer som sikrer bruk av teknologi som for eksempel elektronisk lønnsutbetalinger har vært effektivt for å avsløre såkalte «ghost workers» og begrenset korrupsjon knyttet til lønnsutbetalinger. Når elektronisk utbetaling av lønn brukes blir det færre muligheter til å «ta» av lønnen.
God kunnskap om situasjonen korrupsjonen oppstår i og hvordan den framtrer er nødvendig for å sette inn riktige tiltak.