Partnerskap om mødres og barns helse leverte ikke som forventet

Norge inngikk i 2008 et partnerskap med pakistanske myndigheter og FN om å redusere den høye mødre- og barnedødeligheten i Sindh-provinsen. Forhold som flom, reformer i helsesektoren og svak koordinering internt i FN førte til manglende fremdrift og få resultater. Norge har derfor bestemt å avslutte støtten.

Hvorfor: Sindh er provinsen med høyest mødre og barnedødelighet

Pakistan er et land med spesielt høy barne- og mødredødelighet. Områder av Sindh-provinsen i sør har de høyeste dødelighetstallene i landet. I følge myndighetenes helsestatistikk i 2007 døde i gjennomsnitt 77 per 1000 levendefødte barn før de fylte ett år, og 84 per 1000 døde før de fylte fem år. I Sindh var disse tallene 71 og 100 per 1000. Det er lengst avstand mellom helseklinikkene på landsbygda i Sindh. Situasjonen der er verre enn i byområdene. Av 1000 barn døde 80 før ettårsdagen og 117 før de ble fem år. Mødredødeligheten i Pakistan i 2007 var 320 per 100 000 levende fødsler, mens tilsvarende tall for Sindh var 350.

Det er mange utfordringer i Pakistan som gjør det til et vanskelig land å jobbe i. Prosjektperioden har vært preget av store konflikter i regionen og ustabil innenrikspolitikk. Landet har vært rammet av flom. Kvinnenes hverdag begrenses av tradisjonelle kjønnsroller, og religiøse og kulturelle forestillinger hindrer deres tilgang til og bruk av helsetjenester.

Hva: Øke tilgang og bruk av helsetjenester for mor og barn blant fattige og marginaliserte grupper i Sindh-provinsen

Hvor mye:

Norges avtalte bidrag til NPPI var 250 millioner  kroner for femårsperioden 2008-2013. På grunn av dårlig
 remdrift i programmet er bare 105 millioner kroner utbetalt  per 2013.

Målet for Det norsk-pakistanske partnerskapsinitiativ (NPPI) er å redusere dødelighet for mødre, nyfødte og barn under fem år i ti utvalgte distrikter med de høyeste dødelighetstallene. Arbeidet dekker to resultatområder:

  1. Økt dekning av helsetjenester med god kvalitet for mor og
    barn og tjenester knyttet til familieplanlegging
  2. Forbedret kunnskap og adferd blant familier og lokalsamfunn
    i forbindelse med helsetjenester for mor og barn og
    familieplanlegging

Etter nøye forarbeid, som blant annet inkluderte utarbeidelsen av en risikoanalyse og gjennomgang og forbedring av prosjektets resultatrammeverk, grunnlagsdata og oppfølgingsplan, besluttet Norge at støtten skulle gå gjennom FN-systemet til ”Ett FN Pakistan”. Dette er et samarbeid mellom UNICEF, Verdens helseorganisasjon og FNs befolkningsfond. Bruk av Ett FN Pakistan var
ment å kunne (1) sikre utbetaling og bedre rapportering og ansvarliggjøring av norske midler; (2) minske risikoen for forsinkelser, korrupsjon eller misligheter; og (3) støtte FNs arbeid med å koordinere innsatsen gjennom reformen «Levere som én» som startet i 2007 med Pakistan blant de første landene.

Resultater: Lite fremgang med mange utfordringer og hindringer

Flere faktorer har forsinket gjennomføringen. Katastrofale flommer dekket landet i 2010 og 2011. En krevende reform av helsesektoren fjernet det nasjonale helsedepartementet og overførte ansvaret til lokale myndigheter, som var dårlig forberedt på dette. Selv om det tas høyde for disse forholdene er prosjektet langt mer forsinket enn ventet.

Det finnes noen gode delresultater, som utbedring av 26 helseinstitusjoner, to spesialsentre med spisskompetanse i omsorg for nyfødte, opplæring av helsepersonell og mobilisering av folk i avsidesliggende områder. Planlagte oppfølgingstiltak for å sikre langtidseffekt og bærekraft er ikke påbegynt. Norges vurdering er at fremgangen som helhet er for svak i forhold til beløpene som har blitt utbetalt til programmet. For eksempel, selv om 26 helseinstitusjoner er utbedret, er resultatet svakt i forhold til det opprinnelige målet om å utbedre 60 helseinstitusjoner innen fem år.

En uavhengig gjennomgang av programmet i 2013 bekreftet Norges mistanke om manglende fremdrift, mangelfull prosjektstyring og koordinering og vansker med å bevise resultatoppnåelse. Prosjektgjennomføringen er så svak, og sannsynligheten for at den kan bedres innenfor den eksisterende strukturen så liten, at Norge har besluttet å trekke støtten uten å fullføre programmet.

Norge faser ut støtten og har bedt Ett FN og helsemyndighetene i Sindh-provinsen om å trappe ned de tiltakene som er mest vellykket på en slik måte at de resultatene som har blitt oppnådd blir bærekraftige. Partnerne bes også om å avslutte ikke-prioriterte aktiviteter, ikke starte opp nye aktiviteter, dokumentere erfaringer og lærdom og gjennomføre en sluttevaluering.

Lærdommer: Ekstra viktig med tett prosjektoppfølging fra giver i krevende landsituasjoner

En viktig lærdom fra å arbeide i et land som Pakistan er at det kan være bedre å trekke seg ut av et prosjekt som ikke går bra, enn å fortsette med forhåpninger om at det vil ordne seg på sikt. Norge valgte på basis av en gjennomgang midtveis i prosjektet å gjøre nettopp dette. I høy-risikoprosjekter er slike gjennomganger særlig nødvendige.

Eksempelet viser hvor viktig det er med god overvåking av fremgangi prosjekter, solide risikoanalyser i forkant og tiltak for å håndtere risiko. Norge som giver foretok flere analyser og gjennomganger for å sikre at gode arbeidsplaner og solid prosjektledelse
var på plass før avtalen ble underskrevet. Til tross for dette viste utfordringene seg å være for store og komplekse. Det er viktig at partnere med ansvar for gjennomføring av prosjektet blir holdt ansvarlig, og at ambisjonsnivå og ønskede resultater tilsvarer det som realistisk kan oppnås innenfor tidsrammen.

Konseptet Ett FN som samler FN-organisasjonenes innsats er nytt. Erfaringen fra NPPI vil bli brukt til å forebygge lignende problemeri fremtidige samarbeid med Ett FN.

Published 08.12.2013
Last updated 16.02.2015