Vekstdiagnostikk – Veien til en bedre utviklingspolitikk?

De fattigste landene har for lite av det meste bortsett fra mennesker. Det trengs mer fysisk kapital, menneskelig kapital (i form av kunnskap og kompetanse) og bedre institusjoner. På spørsmålet om hva som bør gjøres for å få til økt vekst, har ofte svaret vært ”alt”. Når landet mangler infrastruktur, skoler, helsevesen, en god offentlig forvaltning etc., blir problemet at alle prioriteringer og reformer kan begrunnes godt. Gjør så mye du kan så godt du kan.

Hva skal prioriteres?

Denne tilnærmingen har fortsatt et godt fotfeste, om ikke i teorien så i praksis.  Et mangfold av bistandsaktører, velgere i ulike giverland og frivillige organisasjoner, summerer seg ofte til et fragmentert grunnlag for nasjonalt tilpasset politikk. Mange presser på og stiller ressurser til rådighet for ”sin” agenda. Det blir vanskelig å foreta – for ikke å si ha overblikk over – prioriteringene av ressursene. I flere av de fattigste landene er eksempelvis det offentlige helsebudsjettet mindre enn pengestrømmen utenfor offentlig sektor.

Et motstykke til slik fragmentering kan også være uheldig. Når utviklingsaktørene samles om standardiserte reformpakker - basert på sine ideer om gode markeder, en god forvaltning og politisk system - er faren stor for at noen av elementene passer dårlig i samarbeidslandet. Denne lærdommen har vært dyrekjøpt i flere land.

Vekstdiagnostikk - Hva har vært mest avgjørende for vekstraten?

Begrepet vekstdiagnostikk har nærmest blitt et moteord innen utviklingsøkonomien etter at økonomiprofessor Dani Rodrik med flere publiserte en artikkel om temaet i 2006. Det forhindrer ikke at dette kan være en fruktbar og robust metodikk som hjelper mange land til å utvikle bedre utviklingsstrategier.  Formålet med metoden er å identifisere de aller viktigste begrensningene på økonomisk vekst, slik at myndighetene kan prioritere de reformer og investeringer som gir størst effekt.  Slike analyser er siden gjennomført i en rekke land.

Første steg er å skille perioder med vekstrater over et bestemt nivå, fra perioder der vekstraten har vært lavere. Neste steg er å finne faktorene bak forskjellen i vekstrate. Den metodiske utfordringen er at det vanligvis er mange faktorer som virker samtidig. Muligheten for å lykkes ligger i at de viktigste faktorene gjentar seg, og kan komme til syne gjennom statistiske analyser.  I tillegg til å analysere utviklingen over tid, kan slike faktorer identifiseres ved å utnytte tverrsnittdata, eksempelvis bedriftsdata som viser forskjeller i produktivitet og faktorer bak dette.

Malawi: høy men sårbar vekst

En slik analyse av Malawi er nylig gjennomført av verdensbanken i samarbeid med andre utviklingsaktører (Malawi – Country Economic Memorandum). Malawi  har etter 2005 hatt høy vekst; i 2008 var den oppunder 10 %. Nå har den avtatt og ventes å bli vel 6 % i år.  Noe av æren for suksessen har en god økonomisk politikk, men forbigående gunstige faktorer som høye avlinger har også spilt inn.  Før dette hadde imidlertid Malawi lange perioder med ekstremt svak utvikling og fall i BNP per innbygger.  Dette illustrerer at det vil være en utfordring å opprettholde eller øke veksten framover. 

Valutakurspolitikken viktigst

Analyser av veksthistorien viser at eksporten har hatt avgjørende betydning når vekstraten har økt. Dette kan synes overraskende, i lys av at eksportsektoren i Malawi både er liten og ensidig. Eksporten utgjør rundt 20 % av brutto nasjonalprodukt, og består hovedsakelig av tobakk, men også blant annet te og sukker.  Analysen tyder på  at ringvirkningene av økt eksport har vært betydelige.

Analysen peker i forlengelsen av dette på valutakurspolitikken som den viktigste enkeltfaktoren. Myndighetene førte en fastkurspolitikk helt fram til november 2009, men var godt kjent med argumentene  og lempet på kurspolitikken før rapporten ble publisert tidlig i 2010. Fastkurspolitikken hadde bidratt til  at prisen på eksportvarene ble for høy og begrenset eksporten. En svært synlig direkte konsekvens var at det stadig oppsto akutt mangel på fremmed valuta.  Malawi har kontinuerlig underskudd i utenriksøkonomien og er avhengig av bistand for å dekke dette.  Sentralbanken opererte med rasjonering av dollar til bestemte formål (særlig drivstoff og kunstgjødsel). For et lite og sårbart næringsliv betydde dette alvorlige problemer med å skaffe nødvendige innsatsfaktorer, noe som kan ha svekket næringsutviklingen varig.

Begrenset kredittmarked og kraftforsyning

Rodrik & co sin analyse er ment for land der utviklingen er karakterisert ved kombinasjonen av lav økonomisk vekst og lavt omfang av investeringer.  Et overordnet spørsmål er derfor hva som er den viktigste begrensingen på investeringene. Skyldes det mangel på lønnsomme prosjekter, eller er kreditten for kostbar/ av for lite omfang?  Analysen peker i Malawi på begge former for begrensning.  Høye rentemarginer og meget begrenset tilgang på kreditt i det formelle kredittmarkedet er en vesentlig hindring for investeringer og utvikling. Men en rekke faktorer hører til den andre type begrensinger, fastkurspolitikken var en av disse. Ustabil og mangelfull kraftforsyning er helt på toppen av listen over faktorer som svekker muligheten for lønnsom drift og viljen til å investere i nye virksomheter.

Utdanning en viktig svakhet

Ferdighetene til Malawiske skolebarn er ekstremt lav også i afrikansk sammenheng. Som i flere andre utviklingsland viser tverrsnittdata at hvorvidt bønder har grunnskoleutdanning eller ikke, har stor betydning for deres produktivitet. Det er således ikke bare yrkesrettet kunnskap som er viktig for økonomisk utvikling, grunnleggende ferdigheter som å kunne lese, skrive og regne slår ut på folks inntekt. Bedring av kvaliteten i grunnskolen er eksempel på et tiltak som vil slå ut først om mange år, men som likevel haster fordi det er viktig. Utdanning har fått høy prioritet i det nylig framlagte statsbudsjettet.

Offentlig forvaltning bør forbedres, men ikke akutt hindring

Det økonomiske styresettet i Malawi er vesentlig forbedret de senere årene, og blir ikke vurdert som en alvorlig hindring for utvikling nå. Men for investorer er det ikke bare spørsmål om hva slags politikk som føres, men hva en kan forvente for framtiden. Det er ikke mer enn vel 5 år siden økonomien i Malawi var ute av kontroll. Tillitt tar lang tid å bygge opp, men er lett å rive ned.  I et ungt demokrati vil det alltid være usikkerhet knyttet til den politiske framtiden.  

Ny utviklingsstrategi i 2011

Veien fra faglige analyser og anbefalinger til praktisk politikk er i Malawi  - som i alle andre land - lang og kronglete. En rekke andre hensyn enn økonomisk utvikling vil bli diskutert og vektlagt når programmer for framtidig politikk skal utvikles. På noen områder vil det i Malawi som i Norge være interessekamp og dreie seg like mye om maktforhold som om hva som ut fra en saklig vurdering kan betraktes som optimal politikk.  Selv om de foreslåtte omprioriteringer og reformer med stor sannsynlighet styrker den økonomiske utviklingen, er det alltid noen som taper på kort sikt, eller i det minste har mer å vinne på en alternativ politikk.

 En viktig forskjell på Norge og Malawi er det vi beskrev over; at myndighetene må forholde seg til andre lands myndigheter og multilaterale organisasjoner. Verdensbankrapporten med vekstdiagnostikk er i Malawi - som i andre land slike analyser er gjennomført – i hovedsak et giverprodukt.  Det er likevel ikke snakk om en ”one size fits all” når det gjelder løsningene. En viktig stasjon for å se om analysen og anbefalingene i rapporten får fotfeste i Malawisk politikk, er når ny utviklingsstrategi legges fram neste år.